¹李 侠  ²苏金英

在全球化浪潮日益成为世界各国必须面临的主流发展趋势之际，竞争的场域已经由封闭的体系走向开放的体系，这种空间边界的变化，要求传统的制度设计与相关的制度安排必须做出适当的调整，否则将无法适应时代发展的需要。就科技政策的制定而言，我们的科技政策制定工作做好准备了吗？我们的政策质量如何能够在新的形势下得到有效的保证？由于我们的政策制定的空间与边界一直囿于传统的民族国家的封闭空间内，其运行大多依靠强制性的行政命令来完成，而全球化的首要目标就是消解传统的民族国家的空间边界，它的运行模式主要依靠非强制性的市场模式，两者的效率与灵活性的比较不用深说，也能猜到大致结果。在这样紧迫形式下，这种担心应该不是一种杞人忧天的反映。传统政策制定模式如何能适应这种变动的局面？换言之，政策质量如何得到准确的评价就成为当下急需解决的问题。基于这种考虑，加快构建具有前瞻性的科技政策质量测度体系，将是目前科技政策制定体系中急需解决的问题。

一 科技政策的测度体系的目的与结构

说到测度，人们很容易想到对一些物理实体的测量与检验问题，由于物理实体是以实体形式存在的，测量起来相对容易一些，而科技政策等则是以观念与规则形式存在的非实体性存在，如何测度这些非实体性的存在一直就是一个比较困难的问题，而且很难达成共识，这些因素决定了我们对以观念形态存在的事态的测度一直是被忽视的领域。然而由于人类活动的目的性，导致这种不容易测度的观念形态的存在对人类的生活来说更具有深远影响。基于这种理解，如何测度这些非实体形式的政策呢？换言之，对这类以观念或规则形式存在的事态构造哪些测度指标，才能实现我们的目的呢？鉴于科技政策本身的复杂性与特殊性共存的现实，笔者认为，科技政策测度体系的目标应该包括如下四个基本维度。其一，对科技政策结构是否合理的测度，这是结构与功能的维度。其二，科技政策立场与观点的测度，这是政策测度的政治伦理与阐释的维度；其三，科技政策的绩效测度，这是测度的经济维度；其四，全球化视野中科技政策制定的方法论、认识论与本体论的测度，这是测度目标的形而上维度。在这样的测度体系中，一个完整的科技政策测度链条应该包括如下三个环节：测度主体、测度手段与测度对象。为了保证测度结果的客观与公正，涉及这三个环节的问题有如下几个问题：1由谁来进行测度？2采取何种测度手段能够取得更好的结果？3对政策工具的测度、以及测度对象的外延边界问题等,这里先分析科技政策测度体系的特征问题。

为了反映科技政策测度体系建设的重要性，只要反思一下国内科技政策在缺少明确测度体系的情况下存在的问题，自然能够说明这个问题。国外曾有学者强调：“在制定和实施政策的过程中，必须堵塞漏洞；如果对钻空子和回避的可能性认识不足，便会持续发生种种不良行为。”^[1]客观地说，国内科技政策长期以来都是在封闭环境下通过行政或准行政手段强制运行的，这种历史背景导致了政策在空间隔离的情况下很少受到外部空间因素的影响，这种边界条件的优点是能够避免外部空间因素对封闭区间内的政策的干扰，导致政策出台速度比较快，可以忽略中间运行情况的晦暗不明状态，直接关注政策目标。这种模式的显著缺点是，没有办法对政策阴影（政策的连带反应）进行分析，也无法规避政策黑洞造成的设租与寻租活动，至于结果也没有具体责任人为政策运行失败承担责任。由于没有边界外面的竞争与对比，政策的质量和效率一般来说比较低下，政策很少关注伦理的约束，也无法形成真正的反馈，考虑到没有竞争，很容易导致政策制定路径锁定在落伍的模式下。比较容易出现的政策偏差是：“政策阴影”、 “政策冬眠”、“政策失灵”、与“政策黑洞”，这四种状态导致政策偏差强度逐渐增加（关于这个问题，另文有详细分析），反思一下我们以前的许多科技政策出现的问题，基本上都包含在以上几种情况内。如果外界环境一变，封闭的边界一旦打开，那么原有政策的漏洞都将遭到潜在的攻击，更为普遍的是这种政策弱点很容易被利用与钻空子，导致政策运行后果出现重大的效率损失。如发展中国家加入WTO所提出的保护期，就是为了缓解外部冲击的保守做法。全球化本质上就是一种打破地理边界的重大观念转型，它企图用市场和资本以及人员流动来冲击传统的民族国家的划分，从这个意义上说，加强我国的科技政策质量测度体系的建设，就是为了从整体上提高政策制定水平，努力提高政策质量，最大限度避免政策失误带来的损失以及尽快与国际接轨的最为关键的举措。

基于上述考虑，科技政策质量测度体系的建设作为一种综合检验政策质量的指标体系，在操作层面它应该主要包括以下几方面的内容：首先，政策的伦理测度体系的构建，它主要解决如下几个问题，政策因何而设？为谁而设？它是否贯彻了作为公平的正义原则？其次，政策的运行情况测度体系，它主要解决政策失真度以及反馈系统的工作状态，这是保证政策质量的关键环节。第三，政策绩效测度体系，这里的绩效既包括有形的投入与产出分析，也包括无形的文化价值分析，如政策阴影效应的分析。由于妨碍政策运行的因素众多，所以实际测度起来仍然是非常困难的，按照美国政策专家威廉.N.邓恩的总结，制约政策运行的因素主要有如下六类：“1物质制约，2法律制约，3组织制约，4政治制约，5分配限制，6预算限制。”^[2]从这个意义上说，一个合格的政策质量测度体系的建立对于政策质量的改善与政策受众满意度的提高具有重大的实践意义。

科技政策质量测度体系的构建，除了上面提到的诸多优点之外，对于政策本身来说，它还肩负一个重要的使命，就是通过测度体系的评估，可以及时终结那些已经不在发挥正面作用的科技政策，否则两套政策体系同时存在，将造成政策运行的干扰与低效率，增加政策运行的成本与阻力。也许更为重要的是通过测度体系的建设，可以规避全球化对民主机制的压缩现象，从而有助于一个具有批判功能的公共领域的建设。现在面临的问题是，一项好的政策出台，并不见得取得好的效果，造成这种情况的原因是多方面的，其中一个主要方面是政策运载工具的选择与测度，如果没有选择合适的政策工具，完全可能出现好的政策没有达到满意的结果的困境。

二 单调的政策工具与政策表达的无力

政策运行工具的单调与僵化，导致许多政策出现表达无力的现象，政策表达的无力带来的结果就是大批低质量的政策昙花一现般地“速生速眠”。那么，是什么原因导致政策出现表达的无力呢？在笔者看来，其中的一个主要原因就是政策工具选择的单调性，当我们过分依赖一种手段来实现政策目标的时候，政策受众与政策目标出现认同的背离就是经常发生的现象。反观我国的政策运行模式，很容易发现，在单调的政策工具导引下这是一种自上而下的强制运行路径，而对政策运行后果的应答要求则出现了自下而上的逆向无力。这种反向的政策表达与应答路径很容易出现没有交点的平行状态，导致政策的倾听功能严重缺位，制定与执行出现双重的承认危机，在政策工具被垄断的情况下，问题就显得尤为严重。

任何政策内容都要通过适当的政策工具来传达，据国外学者的研究，政策工具按国家干预程度的高低，大体上可以分为两大类：强制性的政策工具与自愿性的政策工具。按照迈克尔﹒豪利特等人的观点：“我们可以将不同的公共政策工具放在一条以完全自愿（提供）和完全强制为两端的轴上。绝对自愿的政府政策工具几乎是不存在的，完全强制的工具则没有留给私人任何回旋的余地。”^[3]从这里可以看出，政策工具的选择是有一个空间的分布。在一项政策的具体运行中，通常可以采用多种手段联合运用的混合型，以求达到政策表达的效率与政策的高质量。对于政策运载工具的测度，笔者认为应该考虑两个指标：工具的弹性与工具的契合度，所谓政策工具的弹性是指政策工具负载的强制力与灵活性，而政策工具的契合度是指工具与政策内容与政策受众的适合程度。从这两个指标可以看出政策工具的测度与一个国家的民主化程度密切相关。由于我们国家改革的不彻底性，以及市场经济的不完善性，导致政策工具的选择大多依赖于缺少弹性的强制性工具来保证目标的执行。而对强制性政策工具的极度偏好反映了政策制定者的惰性与社会的民主化程度不高，更深层上反应了政策执行主体对权力的迷恋。由此，可以自然推论出：缺少弹性的政策工具往往也是与政策受众的契合度最低的政策工具。在日常生活中，经常听到人们说：这项政策与我有什么关系？笔者在给博士生上课时的调查也验证了这种说法。这种现象至少说明了两个问题：首先，运载政策目标的工具与政策受众缺少必要的契合度，导致政策的前瞻性内容被工具的缺乏弹性所遮蔽；其次，说明政策工具缺乏弹性导致政策的表达是无力的，因为缺少弹性，直接压缩与限制了政策表达与阐释的空间，由此，政策受众的反弹力也最大（表现为有意忽视与漠视），从而没有达到政策制定的初衷。笔者通过调查发现，大多表达无力的政策，基本上都是强制性与缺少契合度的政策。由于任何政策都是作为公共物品出现的，当政策运载工具选择不当的时候，容易出现两个危机：第一，政策受众对政府的信任危机和权威危机，第二，没有弹性的政策工具导致政策运行成本急剧增高，无形中降低了政策的效率。另外，强制性的政策工具也从本性上拒绝了倾听的需要，久而久之，相应的政策反馈系统就沦落为一种制度装饰品，缺乏实际的规范与指导功能，民间所谓的：“上有政策，下有对策”，就是对这种单调的政策工具的拒绝。如近期国家出台的关于各种国字号基金的使用规定，就充分说明了这个现象。其实，这种规定是典型的强制性政策，不能说它没有作用，但是实际作用有多大呢？想必很多人心里清楚。事实上，这种强制性的围堵策略效率很低，反而导致各种造假行为的频繁发生，与其这样，还不如把这个基金完全给中标者，这样他也就不用想方设法造假账把钱套取出来，只要按照成果的赎买制，到结题时用成果冲抵效果会更好。如果这样做，反而激发了他的创新积极性，同时基金的使用效率会更高。

为了摆脱这种越依靠强制型政策工具，政策表达越无力，从而再继续强化强制的恶性循环状态，应该大胆推进政策工具的多元化，淡化长期存在的权力迷信与权力崇拜，逐渐增加自愿性与混合型政策工具的运用。只有这样才能使科技政策的表达是理性而有力的，真正促进科技事业的发展。同时，政策工具选择的多元化也能最大限度地降低政策制定部门设租与寻租的可能性与权力冲动，最大程度地遏止利益集团对政策制定的干扰与对资源的瓜分。坦率地讲，强制性的政策工具，已经造成了某些权力部门权力的恶性膨胀，政策制定的反馈环节成为一种制度虚设。美国政策专家拉斯维尔曾说：较好的信息导致较好的政府。不难看出一条真实的信息与应答对于政策的制定是多么重要。但是，收集信息是有成本的，一旦我们执著于强制性政策工具，导致的结果就是收集信息成本完全由提出者承担，如果再加上承担额外的心里成本，想必很多人会退出这种活动，这种现象的后果就是政策失真甚至失灵。试问有多少合理的政策建议被政策制定部门给予积极的应答？这种傲慢与自负在扼杀公众对公共事物的热情，从而引发公众放弃对真理的追求，转而寻求加入利益集团，因为这样做收益更大。“跑部”毕竟有机会“钱进”。前年有关学者就科学研究的计划与自由的争论，不正说明了强制性政策工具已经造成科学发展的畸形状态吗？当政策受众对所有政策都采取漠然视之而不积极回应的时候，我们还能指望政策发挥指导与规范功能吗？正如有学者指出“政策对象是直接大范围内的政策利益得失者。公共政策对他们的作用，以及他们对公共政策的反作用同时存在。政策实施能否获得预期的效果，要看政策执行者和政策对象互动作用关系而定。”^[4]在这点上，笔者深信经济学家凯恩斯的一句名言：粗略的正确总比精确的错误要好一些。从这个意义上说，对政策运载工具的测度就是保证政策运行质量的关键，否则再好的政策也无法与政策受众的内在偏好达成共识。对于政策工具与政策内容的关系，应该避免一种错误的认识，即把政策工具当作一种建构性的力量，美国哲学家杜威对此有清晰的认识，他说：“关于手段的判断，只要它们本身不进入关于构建一种关于目的或一种好的判断，这类判断就是技术性的而非实践性的；我这么说的意思就是，实践探究主要关注的是目的和好。”^[5]

三 科技政策评价主体的界定

任何政策设计都涉及伦理的维度，而伦理关切的核心问题在于公正与否，这点恰恰是我国科技政策制定体系中长期忽视的问题，缺少伦理关切的政策必定是表达与接受出现扭曲的政策。涉及到公正的评价，按照政治哲学的研究可以分为两类：开放的和封闭的公正。按照经济学家阿马蒂亚﹒森的界定：“这种差别依赖于公正评价的范围是否限制在一个固定的团体上：我把它称为焦点团体（focal group）”^[6]从这个意义上说，封闭的公正在操作中作出公正判断的程序只诉诸焦点团体本身的成员。这种封闭的公正在森看来存在三种局限：1程序的偏狭（procedural parochialism），2包容性的不连贯（inclusionary incoherence），3排斥性的疏忽（exclusionary neglect）。相反，在开放的公正情况下，做出公正判断的程序可以诉诸来自焦点团体外的判断。如果我们承认森的这种划分是正确的，那么我们自然可以推出：亚当﹒斯密的公正的旁观者的存在，而这种公正的旁观者的存在恰恰是质量评价的客观性存在的基础。基于这种理解，来反观一下当下的现实，或许更能揭示存在的问题。阅读时下的各种新闻，经常能发现这样的怪现象，任何一项政策一旦出台，马上就能获得来自制定机构及其专家们的大量好评，而政策的实际运行情况却往往是南辕北辙。很难猜想这种吹捧式的政策颂歌能为政策制定质量的真正改善与提高带来什么益处。照理说，任何一项政策后果的完全展现都有一个很长的滞后期，根据国外政策专家的研究，这个滞后期通常有10~15年的时间，而威廉.Ｎ.邓恩认为政策行为所带来的后果永远无法完全预知，从这个意义上说，对一项重大政策的质量评价是一项很复杂的工作。那种第一时间的评论大多是缺乏根基的，不客气地说都是虚假政治的产物，不足为信。一个好的政策评论空间的存在是需要有成熟的公共领域与完善的市民社会作为基础的，而这些条件我们目前并不具备，因此，评价一项科技政策质量与后果的任务只能通过另一种方式来实现。换言之，究竟该由谁来评价一项政策的质量？美国公共行政政学的创始人威尔逊的的两条法则生动地说明了这一点：“威尔逊的第一条法则：如果研究是由那些执行政策的人主持或者由他们的朋友主持，那么结论是：对社会问题的所有政策干预都会产生预期的效果。威尔逊的第二条法则：如果研究是由独立的第三方主持，尤其是由那些对政策持怀疑态度的人主持时，那么结论就会是：对社会问题的政策干预不会产生预期的效果。”^[7]如果我们把威尔逊的两条法则替换成森的两种公正模式，或许更能揭示问题的实质，所不同的只是开放的公正的结果并不总是如威尔逊所言是否定的，而是我们所需要的客观的结果。

按照上面提到的，一个完整的政策测度链条包括如下三个环节：测度主体、测度手段与测度对象。本节只就第一个问题从公正的划分来进行初步探讨。任何政策在出台之前都信誓旦旦地宣称公平与公正，这是政策的伦理约束，其次是政策的质量与效率问题，这是政策作为公共物品的价值指标。然而由于事物发展过程的复杂性与不确定性，导致任何政策的出台都存在政策失灵的可能性，一项好的政策可能会极大地推进事物的发展进程，而一项错误的政策不但造成巨大的资源损失，而且其负面效应很难消除，在全球化背景下，这种可能性与风险无形中都加大了，为了有效地避免未来政策执行中出现的“政策失灵”、“政策黑洞”与“政策阴影”等效应，保证制定的政策符合伦理要求，则应本着最先切蛋糕者，必须最后分蛋糕的原则，这才能从根本上保证政策初衷不至于从起点处就失真，基于此，为了保证最起码的政策评论质量，政策的评论（评论是质量测度的一种重要表现形式）主体必须是政策的受众，即只有政策受众才能真正提供在场的、有价值的评价意见以及发现一项政策存在的质量缺陷。换言之，从封闭的公正向开放的公正的转变是实现这个目标的最有价值的可行办法。

切蛋糕的游戏必须保证政策制定者应该主动回避对政策质量的判断，否则这种评价与测度很容易出现失真现象，危害更大的是这种负荷利益的政策评价往往成为制定者的探空气球并有意释放误导的信号。常言到：既当运动员又当裁判员是无法进行真正比赛的，同理，它也无法达到真实政策质量评价的目的，所以对这种目前最为流行的政策评价主体必须采取退出与回避机制。那么，应该由谁来评价一项政策呢？在笔者看来，评价应该由这项政策的主要受众做出，即跳出焦点团体的限制。因为只有政策受众才是最关心自己的切身利益的，比如对当下科研体制中流行的数量化考评体制的评价，只有科技共同体才最有发言权。如果让制定者来考评，则是典型的封闭的公正，没有多少实际意义可言，如果任意扩大评论的范围也会出现失真现象，从这个意义上说：扩大的公正至少在目前是有边界约束的。可以推论出：如果让非政策受众的其他行业的人员来评价，一则容易出现评价群体积极性不高的情况，二则由于对政策目标与实施后果的陌生，导致评价本身的质量不高，这样如何才能够达到评价一项政策质量的目的呢？因此，只有具体政策受众展开的政策评论才能真正测度相关政策的运行质量。同时，这种做法还有一种好处，即可以最大限度地划定评论主体的边界，否则就容易出现公众在不知情的情况下被有意或无意地误导，引发群体无意识的起哄与非理性等现象，出现所谓的“舆论暴力”。再者，政策评论主体边界的扩大是有条件的，换言之，一个高度发达的民主社会，应倾向于采用公共选择的一致同意的模式，然而我国的现实背景是民主化进程还没有完全实现，公众科学素养还很低，达不到完全参与的要求，这就决定了参与政策质量测度的评论主体最好是该政策的直接受众，只有这样才能真正发现政策运行中存在的问题，以及政策本身存在的先天缺陷，从而达到真正改善政策质量的目的，否则将出现议而不决的断裂局面。这并不是要限制公众参与政策质量评价的权利，而是说，只有事关民生的政策才要求广大公众积极参与政策质量的评价，因为广大公众拥有足够的关于日常生活的经验和常识，这种条件决定了公众有能力积极参与事关民生的政策质量评价，而且这种评价往往也很准确。比如对医疗改革政策的评价，政策制定者的评价结论就没有多少可信性，而广大公众的评价结论才能揭示出医疗政策中存在的真正问题，还有诸如公众对最近物价连续上涨的CPI指数的评论，这是由于公众对此有充分的经验和常识。相反，对于一项远离民生的具体政策，则只有具体的政策受众的评价结论才能真正提供有价值的建议。从这个意义上说：森的建议是有道理的，即“由于公正的旁观者并不是来自一个给定的焦点团体的，就不会有这种类似的困扰（团体的可塑性）”^[8]因为，他是这项政策的直接或间接的受益者或者受损者，而不是作为焦点团体成员存在的政策制定者。由此可以得出一个结论，好的政策质量评价的实现不是依靠人数的多寡，而是靠政策真正受众的理解与积极参与程度。理解与参与恰恰是政策评价从封闭走向开放的必由之路。

四 结 语

综上所述，本文简单地勾勒了科技政策测度体系的目的与结构，并在这个基础上对政策运载工具的测度情况进行了分析，指出在政策运行时必须考虑政策工具的弹性与契合性，只有这样政策的表达才是完整与有效的。同时还对科技政策的测度主体进行了界定，指出只有政策受众才是合适的政策测度主体。这也是摆脱焦点团体的无效评审从封闭的公正到开放的公正的必然要求。由于政策质量测度是一项复杂的工作，本文的工作希望能够引起更多的人关注政策质量测度问题，只有这样我们才能真正实现科技政策质量的改善与提高的目的。

（说明：本文的草稿曾于2007年9月10~11日在中国发展战略研究会创新战略专业委员会（2007年）学术年会上交流，会后与苏金英同学进行了多次的探讨与研究。）

参考文献：

[1]（荷兰）H.布雷塞斯．政策效果解释的比较方法[J].《国际社会科学杂志》（中文版），第4卷第2期，1987年5月，第124页.

[2]威廉.N.邓恩.公共政策分析导论[M].谢明等译.北京：中国人民大学出版社，2003.336..

[3]迈克尔.豪利特、M.拉米什．公共政策研究：政策循环与政策子系统[M].庞诗等译.北京：生活.读书.新知三联书店，2006.144.

[4]陈庆云．公共政策分析[M]．北京：中国经济出版社，1996.241.

[5]约翰.杜威．评价理论[M].冯平、余泽娜等译.上海：上海译文出版社，2007.93.

[6][8]阿马蒂亚﹒森.后果评价与实践理性[M].应奇译.北京：东方出版社，2006.434、455.

[7]托马斯·戴伊．自上而下的政策制定[M].鞠方安，译.北京：中国人民大学出版社，2001.158.

 说明：本文曾在《中国科技论坛》2008（5）上发表，是为记！

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