博文
五十年后的布什报告是蓝图还是废墟？[*]
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David C.Mowery
（李 侠 苏金英 译）
译者的话：由美国政策专家V.布什领导并撰写的科学报告《科学，无止境的边疆》，完成于第二次世界大战后期的1945年，历来被认为是美国科技政策制定的蓝图与圣经，被公认为是影响美国科技政策半个世纪之久的一份重要文件，五十年后的今天，该如何看待这份重要的报告？它是未来科技政策制定的蓝图还是废墟？为此，文章详细梳理了布什报告在哪些方面发生了影响，又在哪些方面没有影响，以及对人们争议最多的关于布什报告轻视技术创新以及简单的线性模型观点进行了剖析，进而指出布什报告对于我们今天的科技政策制定来说，既不是废墟也不是蓝图，而是一种深刻的历史经验。
众所周知的布什报告《科学：无止境的边疆》因其阐明了联邦政府支持基础研究的政治基本原则而著名。此报告也被广泛视为战后美国科学政策的蓝图。美国科学政策促成了大量基础研究机构的创立，它改变了1945年后美国在全球科学共同体中的地位，其中许多研究机构设置在学术界。这项政策发布五十周年的纪念日发表的声明对此政策当初的动机和意义的考虑都进行了充分说明，对指导美国科学政策的新框架的寻求进一步证明了这点。当时，处于冷战状态，战后许多科技政策被废除了，政府对科学慷慨相助的热情似乎也有所下降。
基于以上考虑，本章所要讨论的是：布什报告享有战后美国科学政策蓝图的名望是有些夸张的。虽然它的基本前提涉及了对科学公共支持的政治讨论，其关键内容也毫无疑问地体现在了战后的科学政策中，但事实上，报告中几项主要政策的建议均未被采纳。
报告中未被采纳的建议与那些被采纳的建议几乎同等重要。冷战后联邦政府科学政策的创立者，尤其是有关“支持大学研究”政策的创立者可从布什报告失败的原因和寓意中吸取重要经验。虽然仅经过半个世纪的事后认识，人们已经能推测到了，但如果在20世纪40年代，那些关于发放基金给基础研究机构的主要建议能够被落实的话，它将能更好地平衡学科与研究机遇之间的关系，那么人们有望相对顺利地适应对财政减少前景的担心与苦恼。然而一个关键的问题出现了：从某种程度上来说，政治因素阻挠了那些建议在20世纪40年代的实施。如果那些建议当年真的被采纳实施了，那么20世纪的90年晚期代将会是什么样的前景呢？
本章将讨论这些问题。我也仔细查阅了布什报告中有关“联邦政府支持技术研究，反对基础研究”方面的内容。令人惊讶的是，布什报告关于技术创新进程的分析以及联邦政府在技术创新进程中潜在角色的讨论，已预料到了过去十年中有关美国竞争力的许多争论。实际上，仔细研读布什报告关于基础研究的利益实现商业化转化的全面分析后，会发现布什和他的顾问们的观点存在着细微的差别，这种差别早已超出创新过程中的简单线性模式的范围。
布什报告的影响体现在哪？
众所周知，布什报告最具有影响力的一面是肯定了联邦政府在支持基础研究中的核心作用。在布什报告的导言部分，基础研究被认为无论是对提升公众健康，加强国家安全，促进新产业的创立还是加快农业发展都是必需的。然而凑巧的是，这些领域对公共福利贡献大小的先后顺序均已在报告中得以预知，即基础研究中的生物医药和国家安全利益居首要地位。事实上，有活力的联邦基础研究计划中的公共健康利益在布什报告中自始至终都受到了特别强调。
布什报告几乎没有提供过硬的证据来说明基础研究的重要性，以及联邦政府在支持基础研究中的重要作用。科学和公共福利委员会结合国家自身的利益、威望及利他主义等要素分析了基础研究对发展是必不可少的，因为我们先前借用的欧州大陆的知识宝库已在战争的蹂躏中濒临枯竭，其报告为布什摘要的声明中提供了上述分析。再者，现代社会远不像以前，纯粹的研究已是技术进步的推动者……。在未来的十年中，技术发展和基础科学的发现将紧密联系在一起。一个依靠他国获取基础知识的国家在创新竞争中将是一个无望的受挫者。我们知道，其他世界强国都有意鼓励未来的科学研究。而且，它是我们民主信念的组成部分，这种民主信念确认了试图拓宽知识和理解领域是人类固有的文化与审美的价值观。国家的威望因为同一种民主信念的贡献（例创立了友好合作与竞争精神，在全世界广泛开展与无知、贫困、疾病的抗争）而提高了（布什1945，78-79）。
除了上述争论外，布什报告还坚持认为：二战期间取得的显著的技术成就已经表明基础科学知识宝库已被掏空，而不是为它们自己在健康以及公共福利的其他领域未来的发展创立了严格的作为源泉的纲领，布什报告指出美国将战时研究与发展的努力作为技术发展纲领，而并不信奉其在产生“有用的经济副产品”过程中所起的显著作用，这种定位不能维持科学的长期发展。
布什报告没有忽视技术的商业化问题。但布什顾问委员会在为“国家应当对科学及公共福利等基础研究予以支持”辩护时忽视了美国基础研究带来的经济利益可能会被外国公司或纳税人掠夺。当然，委员会对这种可能性的疏忽反映了美国不同寻常的地位——一个不可挑战的经济巨人。对多数工业国家来说，他们都认为他国远不可能与其相竞争。基础研究的利益最终将被美国纳税人和公司所获得，其中还包含公认的重要的非经济因素，（例如国家在冷战空间竞争方面预示出的威望。）
但报告中的分析还包含了另外两个有重要影响的部分。尽管基础研究具有明显的经济价值，但报告认为私人基金不能为国家期望水平的基础研究提供充足的资金，报告中没有提供国家期望水平的具体目标和明晰的评估标准。“工业将随之彻底应对将新知识应用于新产品的挑战（关于这点的不同意见在布什报告及布什委员会报告中随处可见，请看下文）。基于此，可产生商业刺激。但基础研究本质上是一种非商业性的。如果基础研究离开其本质而转向工业，那么它将不会受到它所需要的关注。”报告所预言的那个关于基础研究会出现“市场失灵”的著名经济学分析被Nelson（1959）和Arrow（1962）在十多年后证明了。
布什报告另一个重要贡献是：它强调在报告公开发布前的几个世纪里，美国大学已经俨然成为二等研究机构；报告的作者们想象自己作为基础研究的公共财政支持的主要执行者，与战时的英国、法国及苏联等同盟国的发展道路相对照。报告抵制隶属政府管理下的大量实验室等下属机构的发展。而且，在作者看来，美国工业界对基础研究有限的财政支持将会减少基础研究在工业内部的运行，即便是公共基金支持的基础研究也会如此。最后，作者对美国大学潜在研究能力的信心来源于战时科学研究与发展局的成功经验，这些成功经验广泛利用了与美国大学签订大规模技术发展规划的合同。布什先前工作的单位麻省理工学院是科学研究发展局的基金中独一无二的最大受益者。科学研究发展局直接向平民领导者报告战争结果，那些被借调的来自美国各大学的平民科学家管理科学研究发展局，其所有特征并入了布什关于国家研究基金会的不成功建议中。
对美国大学的依赖反映了另外两外方面的因素。第一，报告强调科学家、工程师的培训与基础研究之间的相互补充；第二，美国试图建立一个关于各大学、学院公共土地使用批准权利的分散、竞争系统，这种尝试增强了布什及其成员完成任务的信心，即他们更加相信迫使联邦政府给美国大学提供研究资金在政治上是可行的，也是有效的。
布什报告在哪些方面没有影响？
尽管布什报告在确定联邦政府支持基础研究和引导政府应为美国大学提供基础研究支持等方面有相当大的影响，但其关于为实施这些政策建立相应制度机制的建议未被采纳。白宫和国会寻求制度化蓝图失败的结果体现在目前这样一个要求政府加大对科学的支持力度的时代将要终结，目前，此蓝图导致对布什报告中的政策幻想的争议开始显现出来。
国家研究基金会（NRF）。在布什报告中是其主要的制度建议，即要求立即建立一个国家研究基金会，以管理联邦政府在医药、自然科学、国家防务等新基础研究方面的规划以及为本科生、研究生提供研究职位的建议规划。基金会将广泛承担政府内外美国科学研究成本和价值评估的工作，并且负责美国科学政策大纲的制定。
政府内部商议的焦点问题是建立一个资助科学研究活动的规划，让其在政府以外的机构运行。国家研究基金会这样的机构应该能为学院和大学提供基础研究的所需要的资金；协调潜在的研究规划与最重要的国家福利之间的关系；系统地阐述政府关于科学的国家政策；政府应当成为国内外科学家和实验室之间相互交流科学信息的发起者；确保刺激工业和大学的研究能够得到维持（布什1945，31）。
国家研究基金会本意只是作为一个补充，而不是要取代当时联邦机构存在的应用与任务导向型研究活动。但是它的创立，尤其是对长期管理、军事力量的基础研究的责任分配反映了布什及其顾问委员会的下列观点：即执行机构有直接的工作目标，且执行机构是在持续的压力下以一种明确的方式去工作，这种方式是他们的价值的测试。这些条件中没有一个有利于基础研究。勿庸置疑，研究是对未知领域的探索及推测。在一个靠执行标准或生产标准来评价和检验的氛围内是不能满意地进行研究的。因此，不应将基础科学研究置于一个宁愿关注其他任何事情就是不关注研究的执行机构之下。如果将竞争与机构的执行联系在一起，研究将会遭受损害（布什1945，32）。
国家研究基金会不管理它的任何研究机构，但它愿意充当联邦政府支持美国大学和研究院所进行校外基础研究活动的工具。布什报告也强调基金会有必要对长期研究规划提供稳定的财政支持，并且主张对公立或私立学院、大学及研究院所的支持必须委托给政策、个人、研究院所本身研究范围和研究方法的内部控制，这点是最重要的。
这种见解，尤其应用于军事研究时，吸收了布什及其顾问委员会对科学研究发展局战时研究和发展建议的管理经验。这些管理基金会的原则在布什报告中也有所提及，并且报告最终的提案是由它们决定的，而不是由那些被委任的荣幸服务于白宫的政治官员决定的，政治官员决定的提议容易得到参议院批准。国家研究基金会的管理应该对科学家研究委员会负责，这些担任基金会的委员们多数来自学术界，他们将选举基金会的主任。另外，顾问委员会监管基金会的五个部门，这些顾问们将根据确定的条款使超支最小。
这种极其类似科学研究发展局的组织结构反映了布什及其顾问委员会所关注的问题，即国家基金会作为大学校外研究基金分配和监管的责任承担者，必须尽可能地脱离于政治控制和政治干涉。正如Kevles（1990）曾经指出的，布什担心基金会受控于政治，也是对西弗吉尼亚州Kilgore参议员为战后联邦研究机构起草的竞争方案的回应。虽然Kilgore参议员在其竞争方案中，也要求联邦政府承担新的责任，即为民用及防务相关领域的基本研究提供基金，但它也整合了主张将一部分研究基金分配给地理学基础领域的条款，而没有援引布什报告建议的（不具体的）科学的品质原则。Kilgore考虑到联邦应为社会科学提供基金，除此，他整合了常见的管理方案，使领导者也易于被总统任命，（并且，可以推测，该方案能顺利得到参议院的批准。）
正如Kelves和其他人曾经指出的，Kelves管理方案的发布被证明是对布什报告的主要制度建议的重要补充。在1946，由于反对基金会董事受政治控制，一个广泛整合了Kilgore和布什建议的议案未能通过。1947年，受共和党党派操控的第八十次国会通过了创立国家科学基金会的议案，这个议案实际上源于布什关于管理的一些建议（事实上，它更像共和党国会发现了一个有希望的新机构，而这个新机构的任命者未能非常有吸引力地打动总统的愿望），但杜鲁门总统否决了这个提案。
国家科学基金会直到1950年才成立。它与布什建议的国家研究基金会截然不同，但其方案保留了布什最初管理结构的重要特征。由杰出科学家组成的国家科学委员会不但监管基金会，而且和一名由参议院批准、总统任命的领导者共同负责执行相关政策。但国家基金会只有很少的预算，因此没有出现布什构想的国家基金会可能有的相关政策条例。主要区别是国家科学基金会没有承担防御研究的相关责任，或者说它没有控制防御研究的意愿。国家科学基金会创立的延期、主要是由于冷战以及朝鲜战争爆发带来的不可预料的防御开支快速增长等因素导致与防御相关的研究与发展经费的支出已经超出国家科学基金会所能控制并彻底管理联邦研究与发展经费的范围。1950年国家财政显示，原子能委员会（AEC）和国防部占有90%的联邦研究与发展经费支出。在20世纪50年代早期，与防务相关的部门如海军研究局（ONR）、原子能委员会及国立卫生研究院（NIH）也在联邦政府对美国大学基础研究的经费支持中占有统治地位。
朝鲜战争时期的新的政治形势使得国家科学委员会在1950年拒绝了任何声称要支配与防务相关的基础研究的尝试。这一决定得到了美国大学高级科学顾问的支持。如果资金不足的国家科学委员会要全权负责研究活动的全部费用，这些高级科学顾问会担心研究院所的财政问题（担心研究资金不足）。学校内大量的不可预见的与防务相关的研究基金的膨胀导致了布什建议的失败，布什原本想有一个专门机构来监管联邦政府对基础研究的支持。如果国家科学基金会像布什构想的那样被广泛批准与执行，并在1946年就能成立的话，那么战后美国科学政策将大不一样。相反，如果国家科学基金会于1950年在一个更接近于战后早期即国际紧张局势缓和及降低与防务相关基础研究预算的背景下成立的话，那么主张控制与防务相关的基础研究预算的政见将会受到较少的指控。布什报告主要建议的失败是因为国家研究基金会成立的耽搁和国内外政治形势的转变，而不是别的什么单一原因。
用于资助学术研究和培训的基金机制。布什报告关于建立国家研究基金建议的失败是众所周知的。布什报告关于联邦政府对大学基础研究的支持的特别机制的建议未被实行，这点没得到广泛的关注。布什报告提倡两种不同的支持学术研究事业的机制，而不是关注由个别调研员发起和控制的对研究项目的联邦支持（这种模式主宰着国家研究基金会及学术研究中的大部分国立卫生研究院基金）。然而，控制了大部分学术研究预算的任务导向型联邦机构的设想意味着这两种机制中的任何一种都不会成为美国战后重要的科学政策。
布什报告构思的国家研究基金会被设计成为美国的研究型大学提供制度授权，而不是为研究项目提供财政支持。部分原因是他们反对将基础研究机构置于中央集权控制之下，布什及其顾问不愿意将联邦机构的作用定位为大学的院系从事基础研究的活动指定研究方法及范畴。布什的顾问们提出了一个多方位的投资机制，而不是对个别研究项目进行资助。第一套机制是对已认可的大学、学院及工程学院给予联邦支持，以使它们具备自动参与竞争的基础，这点在布什报告中已讨论了许多。这些资助将依赖于管理委员会的满意程度，例如要求是否表达得清楚可靠、是否有大量的技术特点的记录均是特定研究机构在研究中要考虑的问题。这种资助是针对研究所里灵活的研究建议而设的，而不是任何特定的个人或部门。某个大学一旦被接受为这项计划的参与者，那么只要它能一直满足上述条件，就能享用每年度的固定拨款，而无须受其它条件的约束，就连审查这些经费是否真的用于支持研究的政府审记也无权干预此项拨款。（94）
联邦提供的竞争性资助通过提供不定期的资金和主要设备对机构资助进行补充。为了鼓励那些暂没资格获取相应基金的大学提高发展研究能力，国家研究基金会管理者会给他们提供这些不定期的资金和主要设备。布什的科学顾问委员会和公共福利顾问委员会也建议国家研究基金会为博士后研究设立研究职位并支持高级学者的研究工作。每年设立6000个为在校大学生设立的四年研究岗位和300个为研究生设立的三年研究岗位并提供基金支持等机制在布什报告文本的核心建议中都依次作了补充。
布什及其顾问建议的联邦政府支持美国大学基础研究的机制与战后美国实施的占主导地位的联邦科学基金机制截然不同。前者关注对研究院所及学生的支持，而不是集中在对单个研究机构能力的考察。他们这些建议实施的失败对以项目为基础的大学研究预算产生了广泛的影响，正如任务导向机构已不再关注对不同学科和研究领域的任务已经发生转变的现实，他们所关心的只是效用。在战后大部分时期内，大学行政管理者们不断制定措施来计算和分配研究项目的公共资助基金（万维瓦尔·布什在担任科学研究发展局局长时有另一丰富的见解），以努力保证这些公共基金像布什设想的那样真正用到实处。这种努力导致了20世纪80年代诸多研究机构之一的斯坦福大学的政治灾难。争议破坏了研究大学和资助人之间的关系，使得一些大学很难获取前面提到的公共基金来支持部门和学科的研究，除了那些联邦研究补助金的直接拨款。
布什的顾问们勾勒的用于美国研究型大学的基金机制留下了许多尚未解决的具体问题。一个严格以程序为基准的高等教育联邦支持体制可能会减少学校之间的激烈竞争，而这种竞争有助于造就战后美国卓越的研究型大学。John Dingell主席及其调查小组成员中肯地批评了这种不正当的审核体制，他们认为这种体制既无益于成就杰出的研究，也无益于未来美国高等教育财政制度的整体状况的改善。有趣的是，联邦研究基金资助的几个新领域的著名事例，例如高级研究计划署（ARPA）在20世纪50年代晚期和60年代初期间对学校的计算机科学研究项目的资助确实有赖于公共研究基金。高级研究计划署的规划及其它类似的规划被证明在创立杰出的研究中心及在新的理论学科内部进行培训是有效的（可参照Mowery和Langlois，1996）。但在高级研究计划署内部及大部分情况下，公共基金是比较少的，几乎不能提供长期的支持。联邦政府对研究生的助研岗位和培训岗位的资助已显著减少。1969年，以助研岗位和培训岗位的方式使超过50%的科学与工程专业的研究生得到了联邦政府的资助，达到了顶峰。1993年，这个数字减半至26%稍多点（技术评估办公室1991；国家科学委员会1996）。
面对联邦任务导向型机构的基金日渐减少的前景，许多大学的研究所及其行政管理人员指望工业能成为未来资助以项目为基础的研究的源泉。作为大工业公司的顾问及麻省理工学院的职员的布什拥有丰富的经验，并且麻省理工学院与工业研究有着长期的密切的联系。尽管如此，他仍然怀疑工业给理论研究提供基金的可行性，其顾问们既担心可行性，又担心可能性。回应布什关于刺激工业的是应用研究而不是基础研究的担心，科学和公共福利顾问委员会也表明工业对理论研究的资助将偏离大学研究议程并暗示工业不可能提供研究基金，其原因如下：
考虑到单个单位提供支持的能力下降，大学里的科学部门认为更多依靠工业公司的帮助是必要的。这可能意味着大学研究将以舍弃更多的基础研究为代价，而转向寻求短期的研究目标。同时，某种程度上的商业控制的介入也会限制大学里科学家的自由……报告始终强调：对科学来说自由是必需，应该保卫这种科学的自由性，使它不受工业的控制正如不受政府的控制一样。（布什1945，91）
基础研究、“线性模式”及工业创新。 布什报告据此充分强调了基础研究是增济增长、就业及新工业建立的最终源泉，基于此技术创新看似线性模式。在线性模式中，对创造单向的原因—结果关系的商业技术来说，基础研究既是充分又是必要的投资。事实上，布什报告声称对国家基础研究的投资所取得的收益是促进经济增长必不可少的条件，同时也暗示这些基础研究的投资的大部分收益将被国内公司、普通职员及纳税人获得。
同样，布什报告因其对工业创新问题的疏忽而受到批评，工业创新是一个复杂曲折的过程，通过工业创新，基础研究的成果被转化成商业创新。而且，报告假定与基础研究相关的国际溢出效应几乎没有任何经济意义，无论其对20世纪40年代晚期的形势描述得多么确切，自从20世纪60年代早期以来，美国以外的公司已商业化地利用了联邦政府资助的基础研究成果，在积累的丰富证据面前，整个经济都在按照这个模式运行。
显然，这些批评有些道理，尤其是关于美国财政支持的基础研究带来的国际溢出效应的争论更是值得考虑的。同时，布什报告没有忽视工业创新问题。认为布什报告仅仅关注创新过程的上游的末端，或认为布什报告将创新视为这个过程的剩余产物，在重要性上是次要的，这些描述都是不完全准确的。事实上，布什报告提到了联邦政府可能会干预其创新过程的几个领域，布什顾问委员会根据这个国家在过去十五中关于竞争辩论的修辞的回忆，指出国家将要干预的远不止布什提到的那几个领域。虽然如此，布什报告上述内容的讨论对战后美国科技政策还是几乎没产生影响。
至少在两个具体的领域，布什报告建议联邦政府在民用工业创新中承担起作用，这些工业创新已经远远超出基础研究的资助范围。有趣的是，这两方面都与加速基础研究成果商业化利用有关，这在20世纪80年代的修辞策略中已被预言。首先，布什报告在始终强调基础研究应有益于公共健康的同时（也许，布什及顾问委员会认识到所投资的公共健康的收益表明具有政治效用），也建议联邦政府给那些可加速产品商业化的技术发展提供基金。其次，布什认为联邦政府对创新过程的干预有利于其资助的基础研究成果的商业吸收和商业利用，特别可能被一些小公司或几乎没有固定研究发展投资基金的工业所吸收与利用。
布什报告特别在其关于较小企业需求的讨论中，赞赏了这种将基础研究转换为商业创新的挑战精神，而不赞同简单地套用幼稚的线性模式。布什报告暗示着这种转换只是有点难度、要花费时间、付出昂贵代价，但它并没对这个领域给出任何具体的建议。无论在何种情况下，布什报告都将联邦政府对工业技术发展的资助看作是联邦政府对大学基础研究投资的一种补充，而并不认为其可完全代替所有投资。
最后，布什及其顾问们意识到联邦政府的潜在作用不仅仅是一个基础研究资金的提供者，而且还充当其建议成立的国家研究基金会的角色模型，这在国家航空咨询委员会（参照布什1945，40）报告引言的最后一页已经提及。20世纪30年代布什曾在国家航空咨询委员会工作了多年，此委员会是联邦政府支持横跨基础研究和应用研究的一个有趣尝试之一，它的一系列活动（例如，Durand-Lesleyd 在20世纪20年代的深入调研）使人们获取了大量的基因技术知识并加深了理解。国家航空咨询委员会也投资建设了具体的机构用于进行试验、数据收集及分析等工作。国家航空咨询委员的活动形式多样化，而且显然也未受制于线性创新模式。布什提及这个特别机构意味着他已觉察到国家研究基金会事实上包含了比线性模式复杂得多的综合活动。虽然如此，布什报告没有提出与已认可的工业创新的需要相匹配的具体政策，这将更大的担子转交给了那些建议联邦政府对基础研究投资的提议者，即证明那种单独的投资也能在一个与政治相关联的时代背景下收获经济利益。
结 论
尽管布什报告作为战后科学政策的不可冒犯的文本（精辟的分析与敏锐的洞察力），但它对政策主要大纲的影响远远超过其对具体制度机制设计的影响。布什报告作为五十年联邦科学政策的制度化蓝图，随着它的充分展示，布什报告是一个大的失败。报告关于国家研究基金会的具体建议、支持大学基础研究的财政机制的建议、以及在校大学生及研究生培训机制的建议均未被采纳实施。那些关于基础研究与工业创新之间关系的不太具体的、洞察力不强的，前途不大的建议也未被采纳实施。
布什报告为联邦政府在对科学的支持中担当更广泛角色提供了分析基础和政治上的合法性，其作为一个修辞手段的意义远远超过其作为蓝图的意义。布什报告的深刻见解对关于联邦政府、工业、大学在基本研究的支持和实施中所担当角色的辩论仍然有效吗？报告蓝图对未来美国政策提供了哪些经验？最终，报告中的许多建议在政治上的失败给美国科学政策结构的变化的前景带来了什么影响？
在理论上，布什报告关于建立国家研究基金会的建议依然保留了其大部分有效性。国会和白宫被迫同意建立这样一个机构，意味着战后美后美国科学政策在其内部出现了真空，而几乎没有综合考察和评估联邦政府对军用与民用以及不同研究领域之间的基础研究预算的分配。在当时，美国大学基础研究预算经费中有一部分实际上很多时候归为军队所有，这引起了20世纪60年代校园里的政治争论。同时，这种研究支持的许多受益人现在感到冷战后的前景充满不确定性。
目前，联邦政府关于基础研究预算经费在不同领域的分配几乎没有一点逻辑性。就因为生物医药研究无庸置疑的利益，国家就应很好地为其服务，让国立卫生研究院占据基础研究基金总额近45%？这种分配的根据是什么？国会或执行部门内部的预算制定过程的如此宽泛的分配方式备受争议，更别提它的决定过程了。然而，即使那样一个机制能够在基础研究经费预算不断扩张的时期很好地服务于国家（像早期预料的那样，它是这段时期的难言的幸事），它也不太可能在将来拥有稳定的或基础研究经费预算负增长的环境下有效运行。
创立一个新的国家研究基金会或相似的机构表面看来是合乎需要的，因此就认为它是可行的？包括前国家科学委员会主席及国家科学院院长在内的许多高级政策制定者都分别建议应设立一个科学部门，并且应有一个更综合全面的途径来制定基础研究的预算，但这两个建议均未取得实质进展。实际上，布什1945年关于国家研究基金会的建议是怎样被人们强烈意识到的，又怎样在1947年被杜鲁门否决，这是令人费解的一面。但战后早期的政治环境是比较特殊的，制度前景也是如此。布什几位高级顾问在1945年支持国家研究基金会创立，在1950年反对国家科学基金会应承担与防务相关的基础研究的责任。这表明将迅速产生一强大的选民区，他们不仅支持相对较弱的国家科学基金会，而且也赞成国家科学基金会将承担基础研究的部分相关责任。另外，自从20世纪50年代初以来，反对更新国家研究基金会的势力也得到了加强。
建立国家研究基金会建议的失败似乎促使了布什报告关于支持大学基础研究机制建议的失败。联邦政府支持的理论研究已经在某单个审查机构的控制下大多通过项目拨款的形式来操作，而不是通过机构拨款或研究职位的形式。这些项目的雇员由学生研究助理和博士后组成，这些研究项目也是支持大学毕业生在科学及工程领域内进行培训的基本源泉。这样便极大地激励了个别学科保留一定数量的大学毕业生项目，以便他们能获得大量廉价的劳动力，这些人也无需太多的激励，就能达到博士和博士后的期望值，胜任相应的工作岗位。认为美国研究领域内科学家和工程师过剩完全是谬论，事实上与早在十年前关于科学家及工程师不足的预言是一样的。虽然如此，当前支持大学毕业生的体制已减少了高级研究者去主动调整与改变对他们学生项目的产出的需求模式的刺激。
项目资助的重要性远远超过支持科研院所发展或提供个人研究职位的基金，这似乎反映了联邦使命机构在联邦科学预算中的重要地位。然而，即使国家科学基金会，在使用研究项目基金时也会受任务导向原则的少许影响，同时也几乎没有利用制度化支持与提供研究岗位这两种机制。基于项目拨款的研究决不意味着相对于机构支持的研究项目是一个退而求其次的选择，因为他们维持了研究机构与研究者之间的强烈竞争，否则这种竞争势头是较弱的。但是大学依靠对间接成本核算的信赖去利用项目拨款作为机构资助的做法导致了政治性的灾难后果。而且，大部分联邦科学预算已转向直接支持培训，这几乎肯定会减少对拨款接受者的刺激，在一些科学专业会出现过多的博士，同时也会加强科研机构之间的竞争，以求获得最优秀学生。预算经费的转移将在学生中产生一种竞争意识，因为每个研究项目的成果均有助于他们日后的求职，当然那些科学精英除外。
布什报告关于如何在研究基金中设置优先权、如何保持制度化基金对大学的稳定投入均提出了一套更为明确的操作程序。这些建议在报告发布50多年后仍然有效，像我早些时候引用的那样，任何妄想使联邦科技预算行政权或国会决定权过于集中的举动都将遭到强烈的政治反对。但是白宫科学技术政策办公室已接受了创立研究发展支出（R&D）优先权审查综合机制，其中包括与防务相关的研究。然而，国会有必要补充发展这样一个综合行政部门。国家科学委员会、参、众两院预算委员会或任一由合法机构成员组成的专门审查小组都有审查权。同样地，在基于项目或其他形式的支持大学教育和大学研究之间保持平衡的努力，现在可能已经转变为单纯偏好项目资助的形式，也应详细审查对全体审查者的支持与直接对大学毕业生的支持两者之间的平衡。寻求对大学研究和教育各种支持方式之间的更均衡化发展，能继续刺激大学之间的相互竞争。同时，也会增加美国研究体系重要财政投入的稳定性。
战后，布什报告的具体政策建议实施的失败对后来几十年的影响可能要远远超过先前几十年，只因为非理性的政策结构能轻松自如地与资源不断扩张的环境相一致。布什报告关于面对政府科学政策的挑战性分析如同它关于企业给理论研究提供基金的分析一样，也如同它关于政府政策援助工业适时利用理论研究成果的可能性讨论一样在五十年后仍显示了其惊人的洞察力和预见性。实际上，随后许多关于科学政策的学术讨论对这些对未来发展有重大影响的观察注意程度之小令人吃惊。同时，布什报告的改革蓝图被证明在五十年前政治上是不可行的，环境使得它在以后的岁月中也是不可行的甚至实施更加困难。正如人们把布什报告看作是一种先见之明和灵感一样，冷战后美国科学政策的发展建议必须依靠另一个蓝图来发展。
说明：本文节选自Claud E.Barfield. Science for the Twenty-first Century: The Bush report revisited. （1997 Washington D.C. AEI Press.）中的第二章。
参考文献：
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作者简介：
David C Mowery （1952-）男，1981年获得斯坦福大学经济学博士学位，现为伯克利加里福尼亚大学Walter A.Hass商学院商业与公共政策教授，兼任竞争与合作国际协会的副主任，发表多篇学术论文并出版了数本著作，包括《相互依赖经济中的科技政策》、《技术与经济增长的追求》等。
联系方式：
David C. Mowery
Mail Code 1900
(510) 643-9992
Fax: (510) 642-2826
mowery@haas.berkeley.edu
David C Mowery主页：http://groups.haas.berkeley.edu/bpp/faculty/mowery/
译者简介：
李 侠，男，辽宁省辽阳人，中南大学哲学系，教授 博士，研究方向：科学哲学、科技与社会。
苏金英，女，湖南省衡阳人，中南大学哲学系研究生，研究方向：科技与社会。
[*]本章较早的版本于
https://blog.sciencenet.cn/blog-829-38934.html
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