港口具有水陆联运的设备和条件，是供船舶安全进出和停泊的运输枢纽，水陆交通的集结点。港口总体规划环境影响评价旨在尽可能地在规划阶段预防和减缓港口总体规划实施中的不利环境影响，促进港口行业乃至区域经济的可持续发展。在港口规划环评实践的进程中，需要进一步总结经验教训，完善港口规划环评实践，以促使规划环评在港口建设发展中深入发挥从决策源头控制污染的作用。

港口规划环评涉及的领域

港口是重要的物资运输通道和枢纽，是区域发展难以替代的战略资源，对于城市和区域经济的发展均发挥着十分重要的作用。目前，我国外向型经济80%位于东部沿海地区，80%对外贸易通过海上运输实现。通过港口总体规划可以合理配置区域生产力，并理顺上下游产业链，发挥资源配置的枢纽作用，为提高资源运输效率、降低成本提供保障。

港口运营中存在较为突出的船舶事故和危险货物储运事故风险，规划港区周边经常涉及水生野生动物及重要渔业资源保护区、饮用水源保护区、生态功能控制区等环境敏感区，环境容量与总量控制需要与临港工业区及城市总体发展的环境影响相叠加，因此，必须依法开展规划环境影响评价。通过规划环评从环境保护角度优化规划方案，从决策源头降低港口开发对区域环境的不利影响。

港口总体规划环评一般应包括：规划实施对水、大气、声、生态环境影响预测与评价，其中需重点评价规划实施对敏感环境目标影响；因港口发展带来的临港产业及区域城市发展造成间接环境影响的预测与评价；规划实施的资源环境承载力与总量控制等内容。重点论证岸线利用和陆域和水域布局规划、港口规划填海造地面积、占用湿地滩涂面积等规划及港区生产结构的环境合理性，从宏观层面提出规划方案的优化调整建议，通过调整规划布局、规模和结构将环境风险降到最低，并针对环境影响提出预防减缓对策和环境风险的应急响应方案。

港口规划方案主要阐述岸线利用规划、陆域布局规划、水域布局规划、水域和陆域港界，核算港口规划填海造地面积、占用湿地滩涂面积和港池、航道、回旋区疏浚工程量。

规划环评的目的是从决策源头上防止环境污染和生态破坏。港口规划环评的目的是分析港口发展的主要特点和存在的主要问题，重点关注制约港口发展的资源环境问题。港口规划环评有利于从政府决策源头降低港口开发对区域环境的不利影响，从而促进港口行业乃至区域经济、社会和环境的可持续发展。

由于港口的建设和运营存在着很多环境风险因素，港口规划的环境风险分析就是利用规划决策的宏观协调优势，综合考虑规划区域与相邻空间、规划区域内相关环境因子间的关系，从而找出港区陆域、水域最合理的布局，在规划决策阶段即排除由于不合理布局导致的重大环境隐患，在宏观与整体的层面上，通过调整各功能区的空间布局将潜在环境风险最小化，并针对可能的环境风险在规划阶段做出预防性的规划安排。在港口总体规划的环境影响评价中，需要通过环境风险分析提出相应的规划安排以将港口环境风险降到最低，并对可能的环境风险作出合理的应急安排。

港口总体规划环境影响评价涉及的范围和内容非常广泛，不仅包括港口建设和运营本身，还包括其所带动的地方经济发展而引起的间接环境影响。随着规划环评功效的发挥，港口规划对环境的不利影响将能够得到有效控制，并可实现将不利影响降低到最小的目标。

港口规划环评存在的问题

港口规划环评限于独立港口，没有统筹考虑港口群的叠加效应

在近期召开的全国港口及轨道交通规划环评技术研讨会上，据交通部公路科学研究院李宗禹向《环境保护》杂志介绍，根据港口法的“一城一港”的要求，我国原隶属于国家的港口均下放到设区的城市行政范围内。由港口所在直辖市政府港政部门组织编制的港口总体规划，均不涉及规划的港口与区域、相邻省份和毗邻的港口之间的协调关系和规划实施问题，并过多地贯彻了港口所在省份或城市的意志或利益，从而导致相关区域或毗邻港口产能过剩、重复建设、无序竞争等现象。国内已开展的港口规划环评多着眼于某一单独的港口，很少考虑邻近或同一区域的港口之间的相互作用和叠加效应。由港口总体规划限于一个城市的行政范围内的特点所决定，很难从环境功能区的高度对规划的实施可能对相关区域、流域、海域生态系统的整体影响进行分析。

港口规划着眼于发展的整体框架，环评缺乏量化评估指标

交通部天津水运工程科学研究员林宇认为，港口总体规划着眼于港口或新建港区发展的整体框架，规划一般情况下较为原则，规划管理的随意性较大，使得港口具体项目的实施难以有效地贯彻规划意图。由于缺乏必要的量化规划指标，其所关注的资源节约、环境保护问题只局限在概念和原则层面。

分析和论证减少或消除规划实施的环境影响的预防或减缓的管理和技术措施是港口总体规划环评的重中之重，其措施是否适用可行，直接取决于港口总体规划与区域环境保护规划、风险防范规划等规划的衔接情况。由于港口总体规划对其配套设施规划等只做定性的分析，因而难于确定和评价其污染物类型、源强和总量，以及溢油等事故环境风险的概率和规模。港口规划环评难以提出可操作性强的预防或减缓的管理和技术措施。

港口规划本身具有不确定性，规划环评前瞻性不够

与会专家与代表认为，我国港口规划因受时间推移和投资环境的变化等因素，所以港口规划本身尚具有不确定性。同样在实施过程中也会有很多不确定性，规划是在实施过程中逐步调整和完善的，例如征地问题，岸线后方土地居民移民问题、投资问题、建设项目变化问题，令规划充满变数。而规划环境评价会因为港口规划的调整、预测模型的误差等因素而具有不确定性。

与此同时，相关规划环评理论体系尚不够完善，前瞻性不够，规划环评采用的技术方法大多是沿用建设项目使用的评价方法，特别是港口建设对于整个地区经济和社会发展的带动，如由于港口的建设而随之引发的铁路、公路建设等因素，对于环境资源压力的评价尚有待于进一步提高。

完善港口规划环评的措施

港口建设发展应关注跨区域流域的生态风险

要营造现代化的生态港口，就要在大尺度上识别港口发展和区域可持续发展的关系，港口规划环评的空间范围不仅要包括规划涉及区域，也要考虑其服务范围区域及周边区域。

李宗禹建议，在港口规划环评过程中，应注重港口建设发展对所在大区域的直接和间接的环境影响。目前国际航运中心的战略布局已初步形成，国内港口的分布趋于集群化和统筹安排，相应的港口规划环评不应回避这一问题，以免发生单一港口规划评估的结果环境相容性较好、但同一区域内港口的叠加效应给该地区环境带来重大影响的局面。

环境保护部环境工程评估中心刘小丽建议，在港口规划生态风险评价中，应加强不确定性评价，以及关注跨区域、流域的生态风险。大面积港口开发往往导致大范围土地利用方式改变等区域性、流域性问题，同时油品泄露也可能带来区域性、流域性环境问题，因此港口规划生态风险评价应当着重预测分析港口规划实施后产生的污染物排放或有毒有害物质泄露可能带来的跨流域、跨区域的生态风险以及土地利用方式改变带来的风险，同时还应重点关注港口及周边区域的特殊生境、自然保护区、水源保护区等敏感目标可能受到的影响。

刘小丽认为，在港口规划生态风险评价中，还应关注长期累积性影响。累积性影响包括两种：一种是空间上的累积，即多种活动在空间上相互叠加对环境的影响，即城市发展、人类活动、工业发展等活动对环境要素的叠加影响；另一种是时间上的持续累加，导致环境要素缺乏恢复原态的可能，重点应关注污染物的“生物放大效应”。港口开发活动中的有毒有害物质的泄露和污染物长期排放带来的累积性影响是不容忽视的。

将落实评价指标体系贯穿于环评全过程

规划环评有别于项目环评的重要特征之一，就是特别要注重确定环境目标和评价指标。在规划环评发展的初期阶段，环境目标和评价指标的确定与评价的具体实施以及评价结果之间往往缺乏相互联系，为解决这种“两张皮”问题，据交通部水运科学研究院乔冰介绍，湛江港总体规划环评中采取了将落实评价指标体系贯穿于环评全过程的评价方法。

湛江港口规划环评案例针对评价过程中发现的规划方案中缺乏环境可行性的规划内容进行了系统分析，提出对规划方案进行修改完善的建议。如调整单位吞吐量土地占用、岸线资源占用、能耗、水耗、污染物排放、总量控制等指标；调整港区位置，避免与保护区的保护范围发生冲突；提出不同港区限制开发的土地与岸线资源的具体要求以及限制的储运货类和规模；提出区域联防应急体系建设的要求等。

岸线是宝贵的不可再生资源，为使有限的岸线得到充分合理的利用，应按照统筹规划、合理布局的原则，以推进城市发展与港口建设的相互促进。在湛江港总体规划环评实践中，规划修改完善建议的重点是岸线功能调整，与对红树林、珊瑚礁保护有冲突的岸线进行了避让或缩减。湛江港规划港口发展岸线192.5公里，建议调整岸线规模或限制港口功能涉及的岸线共86.7公里，占规划港口发展岸线的45%。其中建议限制港口功能岸线2公里，建议避让或缩减规划港口岸线30.5公里，占规划港口岸线的15.8%；建议作为远景预留港口发展岸线44.6公里，占避让或缩减后保留港口岸线的27.5%。

注重港口规划环评实施的跟踪管理

部分专家建议，根据近年来港口规划环评的实践，为使港口规划环评能起到应有的作用，必须建立跟踪管理机制。

规划环境评价会因为规划的调整、预测模型的误差等因素而具有不确定性，因此需要通过跟踪评价来完善规划环境评价的结论和对策，不确定性越高的评价项目和内容，跟踪评价的必要性就越大。

规划环境影响评价会因为规划的调整、具体项目的实施等因素而具有一定的不确定性，因此需要通过跟踪评价来完善规划环境影响评价的结论和对策。根据港口规划具体内容和对建设项目的要求，应该在项目建设期、项目验收、项目营运期三个阶段制定跟踪评价计划。跟踪评价内容可包括：评价港口规划实施后的实际环境影响，规划环境影响评价及其建议的减缓措施是否得到有效的贯彻实施，确定为进一步提高规划的环境效益所需的改进措施。