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采取综合措施遏制冒进式城镇化和空间失控趋势（转载）

已有 7361 次阅读 2007-5-22 08:50 |个人分类:学术讨论

采取综合措施遏制冒进式城镇化和空间失控趋势（转载）

作者：陆大道叶大年等来源：科学新闻

来源：http://www.igsnrr.ac.cn/moban/showCommonTopic.jsp?id=9841

改革开放以来的20多年，我国取得了持续高速经济增长、综合国力大幅度提升的辉煌成就。与此同时，实现了大规模的城镇化。城镇化推动了我国经济和社会的发展，在一定程度上改善了居民的生活条件。然而，近十年来我国城镇化脱离了循序渐进的原则，超出了正常的城镇化发展轨道，在进程上属于“急速城镇化”。其表现为人口城镇化率虚高；空间上建设布局出现无序乃至失控。耕地、水资源等重要资源过度消耗，环境受到严重污染。城市基础设施建设出现了巨大的浪费。在中央关于制定“十一五”规划的建议和国务院三令五申制止若干严重倾向之后，一些行为和现象还在继续。特别是大规模占地、毁地的现象令人触目惊心。为此，我们经过一年的调查和研究，建议采取严格、多方面的综合措施，遏制“冒进式”城镇化和空间失控的严重趋势，使我国城镇化严格按照循序渐进的原则，采取资源节约型的发展模式，走一条“高密度、高效率、节约型、现代化”的道路。

陆大道院士

我国城镇化进程出现冒进态势

一、城镇化速度虚高，特别是“土地城镇化”的速度太快

2004年底全国有设市城市660多座，建制镇20600多个。城镇化率从20％到40％只用了22年，这个过程比发达国家的平均速度快了一倍多。城镇人口从1949年的5000万，发展到2005年的5.62亿，城镇化率已经达到43％。然而，我国43％的城镇化率是“虚高”的。根据公安部、建设部和民政部的规定，农民工进城打工居住半年以上的均算作城镇人口。因此，5.62亿城镇人口中包含了1.3亿“农民工”和他们的家属。但实际上，这些人与真正意义上的市民还有相当大的差别。他们的工作和生活条件都很差，没有达到城市的生活水准。其主要问题出在“土地城镇化”的速度太快，大大快于人口城镇化的速度。农民的土地被城镇化了，而农民及其家属却未被城镇化。另外，43％的城镇化率还来自于一些城镇通过行政区划调整，扩大辖区面积而带来的结果。这些“城镇区域”的产业结构并未转型，缺乏产业支撑力，也基本上没有城镇的基础设施，实际上依然是农村。

各地区纷纷提出高指标的城镇化率作为政绩目标，并彼此攀比，形成了竞赛之势。因此，虚高的城镇化速度和城镇化率，有很突出的人为拉动的因素。在相当程度上脱离了国情，脱离了客观规律。

近十年来，我国城镇化进程中空间失控极为严重。这是城镇化发展“冒进”的重要表现之一。自2000年到2004年，全国地级以上城市的建成区面积由16221平方公里猛增到23943平方公里，增加了53.77%。在这种城镇土地大扩张的背景下，城市人均综合占地很快达到110-130m2的高水平。这是大多数人均耕地资源比我国多几倍乃至十几倍的欧美发达国家的水平（见图1-3）。

空间失控和蔓延式发展，主要有以下一些突出表现。值得注意的是，除了滥设开发区的趋势得到了初步控制外，许多行为和触目惊心的现象仍在继续。

规划建设“国际大都市”和“大××市”。据建设部的统计，全国有48个城市要建设“国际大都市”。按照国际化标准开展CBD、大广场等标志性建筑和国际机场等的规划和建设。在规划、建设“国际大都市”的同时，“大××市”几乎遍及各省区市：大沈阳、大广州、大杭州、大济南、大昆明、大南昌、大贵阳、大烟台、大合肥、大郑州等。这样的大规划和大规模空间开发正在风行全国。许多中小城市，也不顾客观条件，将城市发展框架拉得很大（见图4-6）。

政府办公区的大搬家。在全国范围内，政府办公楼一波一波地进行大迁徙，建设新城。新城一般离原有城区（城市居民和商业的聚集地）几公里乃至10-20公里，建设豪华的政府办公大楼，配以几百亩至上千亩的华丽的硬质广场，有的还在附近建起了豪华的会展中心，人工开挖了广阔的水景。根据我们的考察和估计，全国省会城市建设新办公区和新城的占一半以上，还不包括正在计划中的大搬家。地市级城市和县级城市建几万平米的新办公区已经成为很普遍的现象。大城市的“新城”的规划面积往往达到100平方公里以上，规划人口少则100万，多则几百万。某省会城市的东部新区，规划拆迁100多平方公里，至2006年初已经拆迁50多平方公里，投入了280亿元。请外国专家设计了会展中心，30多座百米高的商务大楼拔地而起，修建了大型人工湖、运河、省艺术宫以及世界顶级的立交桥。地处内陆的某省会城市，市领导人提出要建设“大××市”，“使500里××（内陆湖泊）成为世界上绝无仅有的最大的城中湖”。规划工作者按照领导要求，将新城定位为“鲜花之城”、“田园之城”、“山水之城”、“文化之城”，规划人口达到450万。一些地级市，城市人口规模不大（有的仅有50-70万人），也将市政府搬迁到新区，建设豪华的政府大楼，光是大楼前的广场就用掉了800亩、1000亩，甚至1500多亩农田和耕地。这样的例子比比皆是，如东莞、泰安、烟台、南通、盐城、许昌、驻马店、绍兴县等（见图7－23）。

红河哈尼族自治州，是目前最贫困的地州之一，农民每年人均纯收入不到1000元，只及全国水平的1/4。但是，自治州党政领导的办公大楼却如此豪华（见图20-21）

大立交、大型会展中心以及大马路、大绿地等。许多大中城市开辟了极其宽阔的大马路，双向八车道甚至十车道，两边还要各设30-40米的隔离带和绿化带，道路红线总宽度达到110-140米。许多大中城市刻意建设的超级大立交，仅仅成为巨大的摆设，实际车流量极少。继前些年的大绿地之风，近几年很多城市又建起了豪华的大型会展中心，有些水资源极其匮乏的地区，也开凿了大型人工水景（见图24－27）。

“大学城”成为新的大规模圈地的形式。与我国大学教育的发展相适应，增加大学用地和建设新校区确有必要。但值得注意的严重倾向是，各地以科教兴国和大学扩招为名，纷纷规划建设规模宏大的“大学城”，占地面积过大。实际上，一些决策者考虑的是以大学用地的名义低价获取土地，以便今后高价出售或进行房地产开发。大学城通常占地20-30平方公里，有的达到40-70平方公里。一些大学有两三个新校区，每个新校区占地2000-3000亩。很多的大学新校区极其空荡。例如，某著名大学的新校区由于圈地太大，大门的一公里以内几乎没有任何建筑，长满了大片荒草。但学校领导人还在要求建另外的新校区。据统计，2003年初，全国22个省（区市）在建和拟建的大学城有46个。大学城多数离城市和原有校区10-20公里，离市中心车程50-60分钟，给教学管理带来的困难和给师生带来的疲劳问题相当突出。这股兴建“大学城”之风毁掉了大量的耕地，而且正在愈演愈烈。纵观欧洲、日本等发达国家的大学、中等专业学校，占地通常不多，相当集中和紧凑，整体性很强，这样才有利于师生的学习、生活与工作，才能提高教学和科研的效率。日本的许多学校，师生人数虽然很多，但集中在几幢大楼里，尽可能节省土地（见图28－37）。

云南省红河哈尼族自治州新政府大楼

二、经济发展、产业结构水平及就业岗位增加不能适应冒进式城镇化

城镇化进程需要与产业结构及其转型的过程相适应。在我国三次产业的就业比重中，第一产业仍占45%。这说明我国工业化程度与发达国家存在很大的差距，实现产业结构的根本转型将是很长期的过程。目前，我国拥有庞大的基础原材料产业。经过若干年的快速增长，依靠这些产业的继续扩张来吸纳农村劳动力和农村人口，空间已经不大。今后，城镇化和就业人口的增加将越来越依赖于第三产业的发展。但是，由于人口基数巨大，每年提高一个百分点的城镇化率，就业岗位就要求增加800－1000万。第三产业的发展空间也很难持续提供这么多的就业岗位。近年来，我国城市就业问题突出，表明城镇化速度和规模已经超出了产业发展及其规模的支撑能力。另据2002年的统计，我国有110多个资源型城市，2030年将增加到200个左右。这些资源型城市多数是有生命周期的，在今后某个时期将出现资源枯竭，城市规模不仅不可能大幅度扩张，反而会逐步缩小，少数还会衰亡。此外，作为城镇化的主要外部推动力，经济全球化的作用也将逐步减弱。因此，外部市场对于城镇化的促进作用将会下降。

三、给资源、环境带来了巨大的压力甚至造成破坏

我国的资源和环境基础难以支撑冒进式城镇化和空间蔓延式的大扩张。城市要求大规模的电力、优质的能源和大型的集中水源作为支撑，人均能耗、水耗以及垃圾集中排放量都要比农村大得多。2003年，全国70％城镇缺水，90％的城镇水域和65％的饮用水源受到不同程度的污染，90％的城市沿河水系遭到污染，全国污水处理率只有36％。全国城市年产生活垃圾1.5亿吨，有200个城市出现垃圾围城的局面，在50％的垃圾处理率中只有10％达到无害化处理标准。近十年来，虽然各级政府在给排水、环保等城市基础设施方面的投资逐年增加，但资源和环境的缺口并没有相应缩小。这从另一个角度表明，我国城镇化的速度过快，背离了循序渐进的原则（见图38、39）。

四、与国外城镇化进程的比较

城镇化率从20%提高到40%，英国经历了120年，法国100年，德国80年，美国40年（1860-1900），前苏联30年（1920-1950），日本30年（1925-1955）。而我国是22年（1981-2003）。1997年，美国和日本等世界高收入国家的城镇化率为75%-80%，但从事第二和第三产业的人口高于这个比例。

根据我国的国情、人口总量以及产业支撑等条件来分析判断，我国没有条件迅速赶超欧美发达国家的城镇化发展速度和城镇化水平。西方发达国家的城市建设与农村改造是一个比较漫长的工业化过程。同时，这一资本原始积累的过程，在很大程度上是依靠掠夺殖民地国家的财富而完成的。而我国的工业化、城镇化则主要依靠自力更生。西方国家在城镇化的快速发展阶段，总人口规模小得多。而我国人口基数巨大，现阶段每增加一个百分点的城镇化率所要求增加的就业岗位，比发达国家相应的进程高5-10倍甚或更多。

十多年来，我国城市人均占地已经很快达到110-130平方米的高水平。这个水平，是大多数人均耕地资源比我国多几倍乃至十几倍的发达国家的水平，超出许多发达国家的城市。在城市占地大规模扩张的同时，城市用地结构不合理的现象十分严重。在许多大中城市的居民区，楼群密集，缺少公共空间，与新城区的政府办公大楼及大广场、大绿地、大立交等形成了鲜明的对比。

以上事实表明，我国未来城市人均占地标准能否应与欧美国家齐平，是关系我国城镇化发展的一个极为重要、不可回避的问题。同时，即使城市的人均用地控制在比较合理的范围内，也有可能存在严重的空间结构不合理和浪费现象，需要加以控制。

五、冒进式城镇化危害严重

城镇化速度冒进，远远超出了城镇的就业吸纳能力和基础设施承载能力。成片成片地毁掉民居和优质耕地，形成了大量失地农民与城市边缘人群。据估计，2000年全国已有5000万农民失去土地。在2001-2004的四年间，全国又净减少2694万亩耕地。按劳动力人均4亩耕地来计算，相当于增加了670万农业剩余劳动力。如果按照这种趋势发展下去，到2020年还将有6000万农民失业和失去土地。由于土地价格低廉、补偿不到位等原因，农民的利益受到严重侵害。甚至陷入“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无农民”的困境。到城市就业的“农民工”一般以非正规就业为主，收入水平低、居住条件简陋恶劣。农民工中相当高的比例住在城市边缘地区的“城中村”、简易房、建筑工棚和地下室里，与“贫民窟”相差无几。这种虚假的城镇化和贫困的城镇化，正在影响城乡社会的安全与和谐发展。在四川、湖南、安徽、河南、江西等人口大量流出的农村地区，还出现了土地大面积撂荒、留守儿童和老人的比重过高等现象。据估计，我国农村留守儿童已达2000万人。这种状况，正在危害我国社会经济发展的基础和安全。

大规模的城镇扩张与无序蔓延，侵占了大量的优质耕地。在1997-2005年的9年间，我国各类建设占用耕地总量为182.02万公顷，约相当于1997年全国耕地总面积的1.4%。建设占用的大多是优质耕地，而开发整理补充耕地的质量大多较差，占优补劣的现象极为严重。这些问题使我国粮食生产与消费量的缺口逐渐加大，对粮食安全构成了潜在的威胁（见图40－41）。

“冒进式”城镇化发展和空间失控的主要原因

一、对我国国情，包括自然基础、

产业发展的支撑能力以及“农民工”现象的长期性缺乏正确的认识

我国有三大自然区和三大地势阶梯。其中，西北干旱区、半干旱区加青藏高寒区约占全国面积的一半。2000年，中国的人均耕地只有世界平均水平的47%，是澳大利亚的1/30，加拿大的1/19，俄罗斯的1/9，美国的1/8。近年来这个比例还在下降。我国产业发展阶段和产业结构与城镇化发展的关系不同于发达国家，难以支撑超量的城镇化人口。由于农村人口总量巨大，农村人口向城市转移将是一个长期的过程。在20-30年内达到现在欧美发达国家的城镇化水平是不现实的。

一些地区领导人搞城市建设的“大手笔”，不断扩大城市基础设施的建设和投资规模，动机是造就城市大发展的形象，借此招商引资，实现GDP的高速增长。但是，城市规划的“大手笔”不一定能带来大发展，因为城市经济发展的根本动力来自于城市腹地经济、腹地的自然资源以及外部宏观经济形势所提供的可能性。城镇空间的盲目扩张和蔓延式发展还有对环境伦理缺乏理解的原因。没有考虑人与其生存条件之间的相互依赖关系。对于城镇化的发展缺乏可持续发展的理念。在做城市发展规划和确定用地规模时，没有考虑后代人实现可持续发展的需求。

二、城乡二元化的土地管理制度及过低的征地费用造成大量圈地

我国土地征用实行双轨制。农村土地征用价格太低，给农民的补偿太少。按照《国家土地管理法》，土地补偿费和安置补助费两项之和最高只有土地年均产值的15-16倍。如此低廉的征地费用，如果以市场价格出让，政府可以获得巨额土地差价。这是产生大量圈地的制度诱因。

三、干部考核制度的偏差

以GDP为导向的干部晋升人事制度，导致许多地方政府为了招商引资，以低、零地价甚至负地价出让土地，以追求FDI（外商直接投资），增加进出口，增加GDP。甚至一些地方将招商引资也作为干部任免的重要标准。

四、分税制带来了大规模出让土地的动力

《国家土地管理法》规定，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给地方政府，专项用于耕地开发。但是，实际上大部分地区将之用于城市建设。许多城市70%以上的城市建设资金来源于土地出让金，一些地方90%的财源来自土地有偿使用费。土地出让金是地方政府预算外财政收入的重要组成部分，却没有纳入共财政管理的框架。这种监督机制的不健全和公共财政制度的缺位，使形象工程建设的资金来源难以从源头上得到遏制。

五、城市规划和规划师的问题

规划建设用地标准过高，在实施中缺乏有效的监管。根据建设部1991年的《城市规划建设用地标准》，对各级城市的人均建设用地标准做出了规定，最低不低于60m2/人，一般为100m2/人。但是，实际上大部分城市的人均建设用地指标都超过100m2/人。

城市领导人热衷于急功近利的城镇规划编制或修编。一些城市总体规划刚刚做完，新来的领导又请人来重新做修编规划，甚至请国外专家做不切实际的“发展战略规划”，造成了极大的浪费。有些10-20万人的小城市，5-10年内就要变成50万人口的大城市。50-60万人口的城市，10年期规划就要做到100-120万人。盲目的规划修编意在按照领导意图做大人口规模，给城镇用地继续扩张一个冠冕堂皇的理由。

目前，规划设计行业存在人员不足的问题。有“资质”的规划单位，涉及的学科和领域很多，承担的任务往往太多，难以精心规划。部分规划设计人员对于我国的国情和城镇化道路的认识不深刻。在规划工作中，较多地按照领导意图办事，缺乏独立的科学精神。有些规划人员，对于明显不合理和不可能实现的畅想，也随声附和，甚至充当了吹鼓手。另外，规划面积与规划费挂钩的制度以及规划费标准过高等问题，也在一定程度上影响了规划的科学性和严肃性。

政策和措施建议

为了从根本上遏制冒进式城镇化和空间失控的态势，解决由此带来的资源、环境和社会问题，需要以科学发展观为指导，探索一条符合我国国情的“高密度、高效率、节约型、现代化”的城镇化道路。为此，我们从我国城镇化发展进程、有关体制和政策的改革及城市规划控制等方面提出如下建议。

一、必须遵循循序渐进的原则，城镇化速度不能过快

我国人均资源占有量尤其是耕地资源稀缺，产业结构发展阶段及大量资源型城市的存在难以支撑城镇化的过快发展，农村人口向城市的转移不彻底要求我们更加关注城镇化的质量而非速度。鉴于以上认识，城镇化发展水平应当与水土资源和环境承载力保持一致，与城镇产业结构转型和新增就业岗位的能力保持一致，与城镇实际吸纳农村人口的能力保持一致。为此我们建议：要在客观地认识国情的基础上，对城镇化发展水平进行科学的分析和预测，设定各个发展阶段的适宜的城镇化率。根据我国各个发展时期特别是上世纪80年代初至90年代中期的经验，城镇化率每年增长0.6-0.7个百分点是比较稳妥的。与此同时，不同区域的城镇化发展速度应该有所差异。各地区在编制国民经济和社会发展规划以及土地利用规划、城镇体系规划和城市总体规划时，应因地制宜，制定符合各地实际的发展目标，不能在城镇化率和有关城镇发展指标方面进行盲目攀比。

二、建立和完善相应的制度体系

调整各级干部的政绩考核标准和指标体系。以GDP增长为核心的政绩考核体系的负面效应越来越突出，应该予以调整。我们建议以单位GDP的资源占用、资源消耗（如单位用地GDP）和人均GDP等来代替GDP总量增长的单项指标。将GDP与人口和土地指标结合起来，会有效抑制地方政府把人口和土地规模做大的动机，有利于城市的高密度和高效率的规划和建设。政绩考核指标体系还应该纳入反映公众利益的指标，如社区的居住环境指标等。

从经济机制上促进土地的集约化利用。目前，国务院和中央有关部门已经陆续制定了一系列关于地根控制和土地出让金的管理办法，现在需要的是严格贯彻这些法规，阻断地方政府对土地出让金的过分依赖，克服土地出让金在预算体系外独立循环的弊病。

改革城乡二元化的土地管理制度，发挥市场在土地资源配置中的作用。进行农村集体土地的产权改革，通过法律手段保护农民的土地权益，逐步解除对农村集体土地所有权的限制，实行农村集体土地和城市建设用地的“同地、同价、同权”。同时要遏止地方政府利用行政区划调整、村民改居民、新一轮城市规划修编等手段，变农村集体所有土地为国有土地，导致农民的失地、失业、失权。

提高农村土地征用价格，缩小由于土地征用的双轨制而造成的征地价格与出让价格的差异。同时，政府要尝试放弃对工业用地的垄断供应，使农民集体土地直接进入工业用地市场。借此来抑制地方政府大规模征用农村土地的冲动。

为了促进城镇土地的集约化利用，还建议政府利用公共投资实现对城市土地和空间开发进行合理引导。如中心城区公共用地的优先供给，对于公共交通指向的城市开发、地下空间的综合利用，人口密集地区的公共设施的建设和改造提供优惠的财政补贴。与此同时，提高城市外围的新区、工业园区内的低密度开发建设的审批门槛。通过税制设计对不同区位的土地开发强度进行引导。对城市中心区的高密度、集约式开发建设有所倾斜。

三、适当降低现行城镇人均综合用地标准，以控制蔓延式的城市发展

目前，我国城镇现行用地标准的主要依据是建设部1991年的《城市规划建设用地标准》。其中按照城市用地的现状将城市分为四级，参照人均100m2的基本指标对各级城市的用地标准进行设计，并对每个级别分别设定了允许调整的幅度。

这一体系主要存在两个方面的问题。一是对于人均100m2是否普遍适合于所有城市的问题缺乏论证。二是由于允许调整范围的规定过于宽松，在实际中很难对各级城市起到有效的分类指导作用。近年来，这个指标已经被广泛突破了。

城市人口密度与资源消耗量具有明显的负相关。美国和澳大利亚的城市普遍呈现低密度的郊区蔓延形态，人均能源消耗量很高。东京、香港等亚洲城市的人口密度很高，能源消耗量低得多。就资源环境条件而言，中国与美国、澳大利亚，甚至欧洲城市都无法相提并论，而与东京、香港等亚洲城市同属一类。东京、香港均采用高密度、集约型发展道路。东京，作为日本的首都和国际大都市，即承担有国家政治功能和国际性机构服务的功能，其人均用地只有78.7m2。香港特别行政区的土地总面积1068平方公里，760多万人，地形多山，城市建设用地约210平方公里，人均建设用地才35m2。而在这样的标准下，它们依然保持了很高的生活质量和居住环境水平，是世界上最有竞争力的城市。

中国城市人均建设用地已经达到110-130多平方米，这不应作为我国今后的用地标准。在人口密集、经济发达的沿海地区及部分中西部地区，标准可以适当降低。应该参考日本、韩国和我国台湾地区的指标，在局部地区的城市规划甚至应该学习香港的经验。因此我们建议，以人均60-100m2作为我国城镇综合用地标准的适宜区间。

最近，针对城镇化空间失控日趋严重的趋势，相关部门开始强调对人均用地指标的上限进行控制。例如国土资源部2006年在“全国土地利用总体规划纲要”（未通过）中提出人均城镇工矿用地标准，对全国八个土地利用综合区的人均城镇工矿用地的上限进行了规定。然而，这些新的标准在数值上突破了现行国家标准中人均100m2的诱导目标。一旦实施，极有可能事与愿违，导致大部分城市采用其所提出的上限标准。

在控制城市人均综合占地指标的前提下，还应该补充土地利用效率标准和体现生活质量的指标。同时，建议调整城镇土地利用规划控制的时间尺度，将20年的规划期缩短一些。这是因为，影响今后发展的社会经济环境等各种因素具有高度复杂性和不透明性，要想准确地预测20年以后的人口和土地利用变化具有很大难度。缩短规划期可以较为准确地预测城镇各个要素的发展趋势，有助于保持规划期内城镇空间范围的稳定。

四、完善城市规划管理和监督工作

加强城市规划的管理，严格规划的审批，加强对规划资质单位工作的评估。同时，应该整合、简化各种城市发展目标的评比活动。有关政府部门推出了很多城市称号和评比目标。众多的目标助长了浮夸之风，也导致了土地等资源的浪费，带来城市管理方面的沉重负担。我们建议有关部门对各种城市建设的评比目标进行整合，取消大部分评比、奖励的名目。

五、坚持走健康城镇化与新农村建设相结合的道路

我国城镇化进程不仅关系到城镇发展，也关系到“三农”问题和城乡二元体制协调发展以及缩小城乡差别和建设社会主义新农村的问题。新世纪开始，党中央和国务院已经将解决“三农”问题提到突出位置，一系列重大措施和政府正在制定和实施过程中。我们认为，这也是解决我国冒进式城镇化带来的严重问题的战略和措施的一部分。实现城乡协调发展和共同富裕的目标，一方面是通过提高城镇化水平，扩大城镇就业岗位来吸收农村剩余劳动力，使更多的农村人口享受城市文明；另一方面，是要通过发展农村经济，改善农村生产和生活条件，提高农民的教育水平来缩小城乡差异。走健康城镇化与新农村建设相结合的道路是我国最现实的选择。鉴于我国农村人口基数巨大、城镇化与耕地保护矛盾突出，城镇人口就业压力巨大，资源环境承载力已接近饱和的基本国情，城镇化率的目标不一定非要像发达国家一样达到70%、80%或更高，而可能在达到60%后城乡差异就得到有效的缓解。那时，城镇化率的增长曲线就会逐渐进入平稳阶段。