目前我国有关畜禽养殖污染防治的政策主要有三种类型。一是技术规范类政策。这类政策主要是对畜禽养殖设施建设、养殖全过程、污染防治等制定严格的技术标准和规范，具体来说，包括畜禽养殖场的选址要求、场区布局、清粪工艺、饲料管理、排污口设置、废物资源化利用等有关规定。二是行政管制类政策。这类政策主要是对畜禽养殖过程和排污行为实施严格的行政指令和管制手段，具体来说，包括排污标准、“三同时”制度、排污申报、排污许可证、环境影响评价、禁养规定、达标排污、综合利用等。三是环境经济类政策。这类政策是通过经济激励机制实现对养殖户行为的有效激励，促使养殖户主动采纳排污技术或减少对环境污染。一般来看，这类政策包括正向激励政策和负向激励政策两种类型，前者包括财政专项资金支持、税收优惠或减免、绿色补贴、绿色政府采购、价格补贴；后者包括罚款、污染者赔偿、排污费、超标排污费、限制性价格等。

        从立法角度来看，虽然近年来政府做了许多工作，但相对于越来严重的畜禽养殖污染而言，制度建设还是滞后的，我国畜禽养殖污染防治的法律体系还很不完善。这是与我国过去环保工作重视工业和城市污染、忽视农业和农村污染的历史背景有关的。一直以来，我国环保部门偏重于工业和城市的环境管理，在农村环境保护方面缺乏有效的工作手段；农业部门把畜禽业作为农村经济结构调整的主导产业，不会问津由此所致的环境问题；地方政府注重工业经济发展和城市建设，农村环境建设没受到应有重视。因此，在畜禽养殖业环境管理中，存在明显的职能虚化问题。具体来看，我国畜禽养殖业环境管理政策存在以下四个特点：

        第一，立法规定比较多，但法律层次不够高。虽然在各个层次立法中都有畜禽污染防治的一些规定，但总体来看，立法层次偏低，影响其法律效力。在法律层面，《畜牧法》是一部“产业法”，主要目的并不是防治畜牧业污染，而是规范畜牧业生产经营行为、维护畜牧业生产经营者的合法权益、促进畜牧业持续发展。其它的六部法律，或是作了简短叙述，或是根本就没有提及。而且，作为环境保护领域的基础法，《环境保护法》忽略了畜禽养殖污染防治，也没有将其纳入“农业环境保护”的概念框架。在行政法规层面，《饲料及饲料添加剂管理条例》主要是针对饲料及饲料添加剂的生产者、研制者和经营商，对作为使用者的养殖企业的法律约束很小；在部门规章层面，《畜禽养殖污染防治管理办法》的法律效力很低，威慑性有限，畜禽养殖场自觉遵守的比较少。

        第二，对畜禽养殖场污染比较重视，对养殖专业户污染关注不够。现有法律法规和规范性文件的适用对象主要是规模化畜禽养殖场和养殖小区，对养殖专业户和散养农户的管制比较少。目前，我国畜禽养殖业生产主体可以分为散养农户、饲养专业户和公司型养殖场。畜禽业规模化发展趋势表明，散养农户会越来越少，养殖专业户和公司型养殖场越来越多。而且，养殖专业户是我国畜禽养殖业的主要生产主体。因此，现有立法忽视对规模以下养殖专业户的管制，这种做法是不妥的。另外，在立法时，“规模化养殖场”、“集约化养殖场”、“养殖小区”、“养殖区”等概念存在混乱使用的情况，概念界定不清晰。

        第三，限制性政策较多，经济激励性政策较少。分析表明，技术规范类和行政管制类政策比较多，而环境经济政策比较少，主要是罚款、排污收费、污染者赔偿等。虽然在《清洁生产促进法》中有资金扶持、税收优惠等鼓励政策，但该法定位于“促进法”，强制性不够，且主要是面向工业企业的，对畜禽养殖企业的照顾比较少。2004年，在应对禽流感疫情和扶持家禽业发展时，政府还是把减免排污费作为主要扶持手段之一。换句话说，在处理产业发展和环境保护的矛盾时，并没有采取两者一体化政策，而是，还是囿于“环境换取增长”的传统思路。

        第四，原则性规定比较多，可操作性规定较少。现有法律法规中大多是原则性和概念性的条款，缺少指标化和可操作的政策，这样造成实施过程灵活性很强，政策效果大打折扣。而且，有些原则性规定还不甚科学。比如，关于养殖排污的规定，国内普遍采用污染物质排放浓度标准的规定方法，而国外通常是直接规定一定面积土地上最大允许饲养量。前种方法的执法办法是在产生污染后进行事后检测和处罚，技术性强，农户不易掌握，执法成本高。后种方法在实践中农户容易理解，监测成本低，属于排污前的管理手段。因此，我国采用污染物浓度标准的表述方法相对不科学。

     注:本文作者是彭新宇，此文已另行成文在《环境经济》2009年1.2期发表